Veränderte Anforderungen an Recyclingwirtschaft
Die deutsche Abfallwirtschaft ist ein breit aufgefächerter Markt, in dem reger Wettbewerb zwischen einer Vielzahl kleiner, mittlerer und größerer privatwirtschaftlich organisierter Unternehmen sowie einer großen Zahl kommunaler Betriebe herrscht. Dieser Wettbewerb garantiert zum einen die bestmögliche Preisfindung für abfallwirtschaftliche Dienstleistungen und trägt damit zur Gebührenstabilität bei, zum anderen verhindert die weitgehend freie Dynamik des Marktes den ansonsten drohenden Ausfall dieses Teils der systemrelevanten Daseinsvorsorge in einzelnen Regionen. Mit dem Green Deal der EU, in dem zum ersten Mal ausdrücklich die Kreislaufwirtschaft als eine der fünf bedeutendsten Säulen des Klimaschutzes und der Ressourcenschonung anerkannt wurde, verändern sich derzeit auch die Anforderungen an die deutsche Abfall- und Recyclingwirtschaft. Dabei haben die Unterschiede zwischen Landkreisen und Städten bei einigen Dienstleistungen in der Abfallwirtschaft einen erheblichen Einfluss auf die Effizienz der Nachhaltigkeitsbemühungen. Es lohnt sich, einen detaillierten Blick auf die Situation zu werfen.
In Großstädten dominieren kommunale Eigenbetriebe
In Deutschland leben derzeit laut offiziellen Statistiken 82.175.684 Menschen, davon knapp 26 Millionen in Großstädten. Rund 23 Millionen davon, also über 85 Prozent der Einwohner in den großen Kommunen, werden von kommunalen Eigenbetrieben mit Dienstleistungen der haushaltsnahen Abfallsammlung bedient. In diesen urbanen Räumen, in denen sowohl die Siedlungsstruktur als auch die Infrastruktur hochverdichtet sind, was zum Beispiel die Abfallerfassung logistisch erheblich einfacher macht, überlässt man den privatwirtschaftlichen Anbietern lediglich knapp 15 Prozent des Marktes.
Der weitaus größte Teil der deutschen Bevölkerung, nämlich gut 56 Millionen Menschen, lebt außerhalb der Großstädte, also in den Landkreisen sowie in kleineren Stadtkreisen wie Cottbus, Kaiserslautern und Schwerin. Hier werden lediglich gut 19 Millionen Einwohner von kommunalen Eigenbetrieben bedient, was einem kommunalen Marktanteil von knapp 34 Prozent entspricht.
Die Tatsache, dass vor allem die Landkreise wesentlich stärker auf das Dienstleistungsangebot der Privatwirtschaft zurückgreifen, ist zum einen strukturell begründet, zum anderen als kluge Reaktion auf wirtschaftliche Herausforderungen zu verstehen. Im ländlichen Raum und im Umkreis kleinerer Kreisstädte ist beispielsweise die Abfuhr von Restabfällen mit weiteren Wegen und daher mit erheblich höherem logistischen Aufwand verbunden. In diesem Segment der Daseinsvorsorge eigene Kapazitäten von Betriebshöfen, Fahrzeugflotten bis hin zum Personal aufzubauen und zu unterhalten, erscheint vor dem Hintergrund angespannter Haushaltskassen wenig sinnvoll. Nicht zuletzt um für die eigenen Bürgerinnen und Bürger langfristig stabile Gebühren zu gewährleisten, empfiehlt es sich, mehr auf die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit privater Partner zu setzen.
Gebührenerhöhungen wegen explodierender Kosten
Im vergangenen Jahr haben die Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern nicht zuletzt dank Corona ein Einnahmeminus von 4,3 Prozent hinnehmen müssen. Dass es nicht schlimmer gekommen ist, lag an den umfassenden Finanzhilfen von Bund und Ländern, die laut einem Bericht der Beratungsfirma EY im Durchschnitt zehn Prozent der Gesamteinnahmen der Kommunen ausmachten.
Trotz dieser Unterstützungsmaßnahmen wird erwartet, dass die Schulden der Kommunen im Jahr 2020 deutlich gestiegen sein werden. Aus der repräsentativen Umfrage unter 300 Kommunen ging hervor, dass 47 Prozent der befragten Kommunen für 2020 mit einem Haushaltsdefizit rechnen. Gleichzeitig wird der Anteil der Kommunen, die einen Haushaltsüberschuss erwirtschaften, von 54 auf sechs Prozent sinken.
Drohende Sparmaßnahmen
22 Prozent der Kämmerer rechnen für das laufende Jahr 2021 damit, dass die Gewerbesteuereinnahmen mindestens zehn Prozent niedriger ausfallen werden als 2019. Da weder Bund noch Länder die kommunalen Defizite auf Dauer kompensieren können, drohen nun unpopuläre Sparmaßnahmen. Eine Mehrheit von 64 Prozent der Gemeinden und Städte plant, Steuern oder Gebühren zu erhöhen. Das trifft auch und vor allem die Gebühren für Müllabfuhr und Straßenreinigung, die bei rund 33 Prozent der Kommunen erhöht werden sollen, gefolgt von der Wasserversorgung mit 32 Prozent und den Parkgebühren mit 29 Prozent. Auch Grund- und Gewerbesteuer sollen bei fast jeder fünften deutschen Kommune steigen. Da viele Kommunen ihre freiwilligen Leistungen bereits in erheblichem Umfang reduziert haben, bestehen kaum noch Einsparpotenziale. Und der finanzielle Spielraum der örtlichen Politik schrumpft angesichts erheblicher Pflichtaufgaben immer weiter.
Der weitaus größte Teil der deutschen Bevölkerung, nämlich gut 56 Millionen Menschen, lebt außerhalb der Großstädte.
Für Landkreise und Kommunen bietet sich angesichts der pandemiebedingten Einnahmenausfälle daher an, über alternative Entlastungs- und Einnahmemöglichkeiten nachzudenken. Vor allem in den kostenintensiven Dienstleistungen der kommunalen Daseinsvorsorge im Abfall- und Wasserbereich steckt viel Optimierungspotenzial, entweder durch konsequente Ausschreibungen aller Dienstleistungen oder die Weiterführung oder Neugründung gemeinsamer ÖPP-Gesellschaften. Diese gemischtwirtschaftlichen Unternehmen übernehmen die gesamte Dienstleistungspalette der Daseinsvorsorge und entlasten nebenbei den kommunalen Haushalt.
47 % der befragten Kommunen rechnen für 2020 mit einem Haushaltsdefizit.
Kommunale und private Marktanteile im Fokus
Dass dieses Potenzial zu häufig ungenutzt bleibt, zeigt die Marktanteilsentwicklung der letzten 18 Jahre. Insgesamt ist der Markt für Kreislaufwirtschaft zu knapp 50 Prozent fest in kommunaler Hand, die andere Hälfte teilen sich laut aktuellem Statusbericht der Kreislaufwirtschaft rund 10.700 privatwirtschaftlich organisierte Unternehmen. Diese Tatsache spielt regelmäßig in der kartellrechtlichen Bewertung des Marktes für haushaltsnahe Abfallsammlung keine Rolle, da bei den Untersuchungen des Kartellamts der kommunale Marktanteil nicht in die Gesamtmarktbetrachtung einbezogen wird. Dabei wächst der Marktanteil der Kommunalbetriebe im Bereich der Restabfallsammlung deutlich stärker als alle Privatunternehmen zusammengenommen. Zwischen 2003 und 2021 stieg er durch (Re-)Kommunalisierung um 30,9 Prozent ohne jegliche Ausschreibung und damit Preisfindung für die Leistung im Wettbewerb. Im gleichen Zeitraum ist der Marktanteil der drei größten Privatunternehmen bei der Sammlung der Restabfälle um 25,1 Prozent eingebrochen. Nur die kleinen Privatunternehmen, also unterhalb der Top 10 der Branche, konnten im gleichen Zeitraum um 13,2 Prozent zulegen. Der hier und da vorgetragene Vorwurf einer privatwirtschaftlichen Marktkonzentration geht also ins Leere.
Dabei setzen vor allem die Landkreise deutlich häufiger auf die Kraft des Wettbewerbs bei der Preisfindung für die Dienstleistungen der Recyclingwirtschaft. Damit gehen sie schonend mit dem Gebührengeld ihrer Bürgerinnen und Bürger um. In diesem Sinne wäre es wünschenswert, wenn auch die Verantwortlichen in großen Städten wie Berlin, Hamburg, München oder Stuttgart in regelmäßigen Abständen einzelne Stadtteile ausschreiben würden, um zu überprüfen, ob die Kosten ihrer eigenen Gesellschaften, AÖRs und Dienststellen noch marktgerecht sind.
47 % der befragten Kommunen rechnen für 2020 mit einem Haushaltsdefizit.
Viel Abfall – großer Handlungsbedarf
Der Anteil der in privaten Haushalten erzeugten Abfälle lag im Jahr 2017 bei 38 Millionen Tonnen. Das entspricht einem einwohnerspezifischen Aufkommen von 462 Kilogramm je Einwohner. Dabei wurden in den Haushalten rund 13,1 Millionen Tonnen Hausmüll erfasst (158 Kilogramm je Einwohner), 2,5 Millionen Tonnen Sperrmüll (30 Kilogramm je Einwohner), fünf Millionen Tonnen getrennt erfasste Bio- und Grünabfälle (62 Kilogramm je Einwohner) sowie 12,2 Millionen Tonnen getrennt erfasste Wertstoffe wie Papier, Pappe und Kartonagen, Glas, Leichtverpackungen, Metalle, Altholz, Textilien und sonstige Wertstoffe (148 Kilogramm je Einwohner).
Jede einzelne dieser Abfallfraktionen birgt noch großes Optimierungspotenzial im Hinblick auf Klimaschutz und Ressourcenschonung. Ein besonderes Augenmerk gilt hier jedoch den Bioabfällen. Unverarbeitete Biomasse vergärt unkontrolliert und emittiert dabei Methan, das je nach Verweildauer in der Atmosphäre bis zu 85-mal klimaschädlicher ist als CO2. Auf der Habenseite bringt die flächendeckende Sammlung und anschließende Kompostierung oder Co-Vergärung gleich doppelten Gewinn.
Der daraus gewonnene Kompost ist ein unverzichtbares Bodensubstrat, das nicht nur Nährstoffe für die Landwirtschaft bereitstellt, sondern auch die Wasserspeicherfähigkeit des Bodens in Zeiten zunehmender Dürreereignisse um das Fünffache verbessern kann. Gleichzeitig kann mittels Co-Vergärung das entstehende Methan als Biogas aufgefangen und direkt zur CO2-neutralen Energieerzeugung in angeschlossenen Blockheizkraftwerken genutzt werden.
Zu niedriger Anschlussgrad an die Biotonne
Jährlich werden knapp fünf Millionen Tonnen Bioabfälle getrennt gesammelt, dabei wird das Potenzial zum Beispiel vom INFA-Institut auf über acht Millionen Tonnen geschätzt. Das Problem: Zu viele wertvolle Bioabfälle landen in der Restmülltonne. Laut Umweltbundesamt liegt der Anteil an Bioabfällen im Restmüll bei knapp 40 Prozent. Statt zu kompostieren und CO2-neutrales Biogas zu erzeugen, werden diese Fehlwürfe direkt in Müllverbrennungsanlagen verbrannt.
Die Voraussetzung dafür, dass möglichst alle Bioabfälle getrennt gesammelt werden können, wäre die flächendeckende Einführung der Biotonne. Schätzungen gehen jedoch von einem Anschlussgrad an die Biotonne von nur 55 bis 60 Prozent aus. Das bedeutet, dass knapp die Hälfte der Haushalte keine Biotonne hat, um Küchen- und Gartenabfälle zu entsorgen. Dafür gibt es vor allem zwei Gründe, nämlich die mangelhafte Umsetzung der gesetzlichen Pflicht zur Getrenntsammlung, die seit 2015 geltendes Abfallrecht ist, und die Tatsache, dass zu viele Landkreise und Kommunen diese Pflicht umgehen, indem sie auf die sogenannte freiwillige Biotonne statt die Pflichttonne setzen.
Als Folge wird sechs Jahre nach Einführung der gesetzlichen Pflicht die Getrenntsammlung oftmals gar nicht oder nur unzureichend umgesetzt. In 56 von 402 Landkreisen und kreisfreien Städten, also in fast jedem siebten Kreis, wurde im Jahr 2020 keine flächendeckende Biotonne angeboten. In 15 Kreisen gibt es nach wie vor keine Getrenntsammlung der Bioabfälle aus den Haushalten. Weitere 28 Kreise und kreisfreie Städte kommen zwar der gesetzlichen Pflicht nach, bieten jedoch statt einer haushaltsnahen Biotonne nur ein wenig nutzerfreundliches Bringsystem an, bei dem die Bürgerinnen und Bürger ihre Bioabfälle selber zu einer zentralen Sammelstelle transportieren müssen. Durch diesen Umstand werden deutlich weniger Bioabfälle gesammelt als über eine eigene Biotonne in jedem Haushalt, wie sie der Gesetzgeber ursprünglich vorgesehen hat.
Keine Flächendeckung dank freiwilliger Biotonne
Die Einführung der Biotonne führt bedauerlicherweise nicht automatisch zu einer Steigerung der getrennt gesammelten Bioabfälle. Dies hat jüngst eine Analyse der jährlichen Sammelmengen durch den NABU bestätigt. Dort zeigte sich, dass, obwohl in Städten wie Herne, Solingen, Bochum und Düsseldorf sowie in den Landkreisen Zwickau, Havelland und Ostprignitz-Ruppin die Biotonne eingeführt wurde, dort pro Jahr weniger als zwölf Kilogramm pro Kopf gesammelt werden. Dabei liegt der Bundesdurchschnitt bei 60 Kilogramm. Es reicht also nicht, eine Biotonne nur auf freiwilliger Basis anzubieten. Zu wenige Haushalte nutzen das Angebot. Die Sammelmengen bleiben zu niedrig, das Klimaschutzpotenzial wird verschenkt.
Diverse Kreise zeigen, dass es geht
Dabei beherrschen gerade die kommunalen Dienstleister mit großem Abstand den Bereich der Erfassung der Bioabfälle mit 46,3 Prozent Marktanteil und verfügen somit über eine enorme Hebelwirkung für mehr Klimaschutz. Viele Landkreise zeigen bereits heute, wie man es richtig macht. Der Saalekreis in Sachsen-Anhalt führte 2017 die Biotonne flächendeckend und verpflichtend ein. Bereits nach einem Jahr stieg die Pro-Kopf-Sammelmenge auf über 100 Kilogramm. Ähnliches gilt für die Stadt Zweibrücken in Rheinland-Pfalz, wo heute über 115 Kilogramm pro Kopf gesammelt werden. Als gewünschter Nebeneffekt reduziert sich die Restmüllmenge um fast 50 Prozent und entlastet jeden einzelnen Haushalt mit eigener Biotonne. Auch der Kreis Coesfeld und andere Landkreise gehen mit vorbildlichem Ertrag an Bioabfällen und hochmoderner Verwertung mit gutem Beispiel voran.
Unverarbeitete Biomasse vergärt unkontrolliert und emittiert dabei Methan, das bis zu 85-mal klimaschädlicher ist als CO2.
Wenn Deutschland die gesteckten Klimaziele erreichen will, tut man gut daran, sich am Best-Practice-Beispiel jener Landkreise und Kommunen zu orientieren, die ihrer Verpflichtung zur Einführung der Biotonne bereits nachgekommen sind. Dort, wo die logistischen und wirtschaftlichen Voraussetzungen eine Umsetzung schwierig erscheinen lassen, steht die private Recyclingwirtschaft bereit, um gemeinsam Lösungen zu finden.
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