Als die marode Rahmedetalbrücke bei Lüdenscheid im Jahr 2023 von einem Tag auf den anderen gesperrt und abgerissen werden musste, kam eine der wichtigsten Autobahnverbindungen vom Ruhrgebiet in den Süden, die A45, de facto zum Stillstand. Über drei Jahre wälzten sich Lkw-Kolonnen lautstark und luftverschmutzend über die Ausweichstrecken durch Lüdenscheid und die umliegenden Ortschaften. Rahmedetal wurde zum peinlichen Symbol für die sträfliche Vernachlässigung der Infrastruktur in ganz Deutschland. Aber von der jahrelangen Verschleißwirtschaft sind nicht nur Autobahnen und Straßen, Schienenwege und Brücken betroffen, auch die öffentliche Daseinsvorsorge in den Kommunen ist über die Jahre in eine gefährliche Schieflage geraten.
Kommunen und Landkreise leiden unter hohem Finanzierungsdruck, sowohl bei oft lange überfälligen Infrastrukturprojekten als auch im Bereich der Daseinsvorsorge. Der Investitionsstau durch die angespannte Haushaltslage verbindet sich mit der demografischen Entwicklung zu einem perfekten Sturm für Städte und Gemeinden und die lokale Wirtschaft. Dabei sind die Herausforderung gigantisch, von der Digitalisierung und den Anforderungen an die Energiewende und den Wohnungsbau bis zur Verkehrsinfrastruktur – überall fehlt es an Geld und zunehmend auch an qualifiziertem Personal.
Das Kommunalpanel der Kreditanstalt für Wiederaufbau bezifferte den Investitionsrückstand in den Kommunen 2024 auf 215,7 Milliarden Euro – ein Plus von 16 Prozent gegenüber dem Vorjahr. Der wesentliche Grund liegt in einer unzureichenden kommunalen Finanzausstattung. Während Kommunen rund 70 Prozent der öffentlichen Sachinvestitionen aufbringen müssen, stehen ihnen unmittelbar nur etwa 15 Prozent der Steuern und steuerähnlichen Abgaben zu.
Ohne Zuweisungen durch Bund und Land könnten die Kommunen ihre Aufgaben schlichtweg nicht mehr leisten. Die finanzielle Situation ist mittlerweile dauerhaft prekär. Der kommunale Finanzierungssaldo, der die Einnahmen abzüglich der Ausgaben darstellt, liegt bundesweit aktuell mit 24,3 Milliarden Euro in einem schwindelerregenden Defizit.
Das Kommunalpanel der Kreditanstalt für Wiederaufbau bezifferte den Investitionsrückstand in den Kommunen 2024 auf 215,7 Milliarden Euro.
Entlastung und Abhilfe könnten aus der Privatwirtschaft kommen. Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) bieten die Möglichkeit, privatwirtschaftliches Kapital und Know-how in gemeinsame Gesellschaften einzubringen, um den Investitionsstau aufzulösen und die Gebühren langfristig zu stabilisieren.
Vor diesem Hintergrund hat das Kompetenzzentrum Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge e. V. (KOWID) alle deutschen Städte und Gemeinden über 20.000 Einwohner sowie für ausgewählte Bundesländer eine festgelegte Anzahl von Kommunen mit 10.000 bis 20.000 Einwohnern zu ihrer gegenwärtigen Finanzlage, ihrem Investitionsbedarf und ihrem Verhältnis zu ÖPP befragt. Dabei wurde deutlich, dass die Entscheidung, welcher Weg bei Investitionen in den Erhalt, die Modernisierung oder den Ausbau kommunaler Infrastrukturen gewählt wird, zunächst von der kommunalen Finanzsituation abhängt. Diese ist wiederum unmittelbar von der jeweiligen Siedlungs- und Bevölkerungsstruktur abhängig.
Die Überalterung der Gesellschaft und die Abwanderung von Gewerbesteuer zahlenden Unternehmen machen vielen Kommunen schon heute zu schaffen. Neue Konzepte sind erforderlich, um die vielfältigen Aufgaben auch in Zukunft bei gleichbleibender Qualität zu erhalten.
Die KOWID-Studie hat ergeben, dass Öffentlich-Private Partnerschaften in vielen Fällen als Beschaffungs- und Realisierungsvariante helfen könnten, Kommunen in der Infrastrukturbereitstellung zu entlasten und die Leistung qualitativ hochwertig und quantitativ hinreichend zur Verfügung zu stellen. Zu den öffentlichen Aufgaben, bei denen ÖPP grundsätzlich Entlastungen und im besten Fall Effizienzsteigerungen realisieren können, gehört die Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur, zum Beispiel im Verwaltungs- und Verkehrswesen, in den technischen Infrastrukturen und in den klassischen Dienstleistungen der Daseinsvorsorge inklusive Abfall- und Wasserwirtschaft, aber auch im Erziehungs- und Bildungswesen.
STUDIE
Die Studie „Zusammenarbeit der öffentlichen Hand mit privaten Unternehmen durch ÖPP in der kommunalen Praxis“ ist auf der KOWID-Website zum Download verfügbar.
INTERVIEW
Dr. Oliver Rottmann ist geschäftsführender Vorstand des Kompetenzzentrums Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge e. V. an der Universität Leipzig und einer der Autoren der KOWID-Studie. Im Interview spricht er über die Studienergebnisse und seine Einschätzung zu den öffentlich-privaten Zukunftsperspektiven.
Herr Dr. Rottmann, viele Kommunen stehen heute vor einem massiven Investitionsstau und finanziellen Belastungen, etwa durch Sozialausgaben, Personalkosten oder den Sanierungsbedarf bei Schulen, Straßen und Netzen. Welche Rolle kann eine Studie wie ,Zusammenarbeit der öffentlichen Hand mit privaten Unternehmen durch ÖPP in der kommunalen Praxis‘ des KOWID-Instituts dabei spielen, um diese Herausforderungen aufzuzeigen?
Dr. Oliver Rottmann: Die Haushaltslage in den Kommunen ist in der Breite dramatisch. Auch fällt der Investitionsbedarf derzeit enorm aus, laut KfW-Kommunalpanel steigt er jährlich, aktuell liegt er bei rund 215 Milliarden Euro in den Kommunen. Der Grund liegt im erhöhten Aufgabenkatalog, zum Beispiel in den Bereichen ökologische Transformation, Wohnraumpolitik, Sozialleistungen und Zuwanderung. Die Einnahmenseite hinkt dieser Entwicklung strukturell um ein Vielfaches hinterher. Der aktuelle negative Finanzierungssaldo von über –30 Milliarden Euro reflektiert die Problematik. Eine angemessenere Finanzverteilung zwischen den föderalen Ebenen wäre angezeigt, wird sich aber politisch nicht allzu schnell lösen lassen. Die Metapher des ,föderalen Betttuchs‘, die der ehemalige Bundesfinanzminister Peer Steinbrück gelegentlich heranzieht, reflektiert dieses Dilemma treffend: Entweder bekommt eine Ebene kalte Füße oder ein kaltes Gesicht. Somit steigt der Druck auf die Finanzen und die Daseinsvorsorge weiter. Kurzfristig können aber prozessuale Wege helfen, insbesondere die Daseinsvorsorge in den technischen Infrastrukturen, also Energie- und Wasserversorgung, Entsorgung/Kreislaufwirtschaft, effektiv und effizient zu gewährleisten oder zu erbringen.
Die Studie möchte einen Beitrag leisten, das Thema kommunale Leistungserbringung in ihren möglichen Erbringungsformen zu beleuchten, und mittels einer Kommunalbefragung die Bedarfe und Erfahrungen praxisnah reflektieren, nicht zuletzt mit Blick auf partnerschaftliche Modelle wie ÖPP.
Was war der zentrale Anlass für die KOWID-Studie und welche Fragestellungen standen dabei im Vordergrund?
Dr. Oliver Rottmann: In Zeiten angespannter Haushalte und eines ,Sondervermögens‘, das noch nicht ,auf der Straße‘ ist, wollten wir mit der Studie auch auf die Möglichkeiten der zusätzlichen Nutzung privaten Know-hows hinweisen. Aufgrund der genannten angespannten Finanzlage der Kommunen können ÖPP-Ansätze ein Mittel darstellen, Infrastrukturprojekte zügiger und kosteneffizienter umzusetzen. Zugleich bleibt die Kommune Eigentümerin der Infrastruktur, es findet keine Privatisierung statt. Im Vordergrund standen die Fragen, welche infrastrukturellen Herausforderungen bestehen und ob und wenn ja welche ÖPP-Modelle genutzt werden mit welchen Ergebnissen. An der Studie beteiligten sich 92 deutsche Kommunen mit mehr als 10.000 Einwohnern.
Welche Erfahrungen lassen sich bei Kommunen beobachten, die auf ÖPP setzen, insbesondere im Vergleich zu klassischer Eigenrealisierung?
Dr. Oliver Rottmann: Aufgrund des engen fiskalischen Korsetts der Kommunen sehen diese nutzbare Finanzierungsinstrumente in der Studie insbesondere in Fördermittelprogrammen und -krediten sowie Kommunalkrediten. Darüber hinaus werden kommunale Bürgschaften, Projektfinanzierungen und Finanzierungen über gemeinsame Kooperationsgesellschaften als sinnvoll eingeschätzt. Für genutzte ÖPP-Projekte bedeutet dies konkret, dass die Mehrheit der befragten Gemeinden diesen Ansatz als sehr oder eher sinnvoll erachtet. Mit steigender Erfahrung in ÖPP-Projekten steigt somit auch die Nutzeneinschätzung. Neben den Baubereichen weisen die technischen Infrastrukturen wie Energieversorgung, Wasser oder Entsorgung im Rahmen der kommunalen Leistungserbringung grundsätzlich einen hohen Stellenwert für das Potenzial von ÖPP auf. Klar variieren je nach Kommune der Handlungsdruck und die Umsetzung. Zudem spielen gerade hier in zahlreichen Kommunen eigene Stadtwerke eine wichtige Rolle zur Erbringung der Daseinsvorsorge. ÖPP und private Dienstleister können aber auch hier mit passgenauen Partnerschaftsmodellen unterstützen. ÖPP-Modelle finden daher auch häufig mit Beteiligung der Stadtwerke statt, nicht nur der Kernverwaltung, folglich in einer Kombination aus Kommune, Stadtwerk und privatem Unternehmen.
Der Investitionsbedarf fällt derzeit enorm aus, laut KfW-Kommunalpanel steigt er jährlich, aktuell liegt er bei rund 215 Milliarden Euro in den Kommunen. Der Grund liegt im erhöhten Aufgabenkatalog, zum Beispiel in den Bereichen ökologische Transformation, Wohnraumpolitik, Sozialleistungen und Zuwanderung.
Die Ergebnisse Ihrer Studie betonen, dass ÖPP-Projekte zu einer effizienteren und marktnäheren Leistungserbringung beitragen können. Wie äußert sich dieser Effekt im Alltag einer Verwaltung und welcher Mehrwert ergibt sich dadurch für die Bürgerinnen und Bürger?
Dr. Oliver Rottmann: Der Erfolg einer langfristigen Zusammenarbeit wie ÖPP hängt wesentlich von zwei Punkten ab: Zum einen müssen die Ziele der Partner miteinander in Übereinstimmung zu bringen sein, folglich kongruent ausfallen. Das bedeutet, dass die Gemeinwohlorientierung der öffentlichen Hand nicht im Widerspruch zur Gewinnorientierung der privaten Partner stehen darf. Dies ist relativ häufig der Fall, weil private innovative Unternehmen kosteneffizient arbeiten, was sich in einer hochwertigen qualitativen Leistungserbringung für die Bürgerinnen und Bürger niederschlägt.
Inwiefern lassen sich Skepsis und Zurückhaltung eher als Ausdruck fehlender Erfahrungswerte denn als grundsätzliche Ablehnung interpretieren?
Dr. Oliver Rottmann: Termintreue, Lebenszyklusansatz, die Nutzung des privaten Know-hows sowie Innovationspotenzials, Risikoverlagerungen auf den privaten Partner oder Haushaltsplanungssicherheit gelten theoretisch als ÖPP-Chancen. Im Rahmen der Studie wurde deutlich, dass für Kommunen mit ÖPP-Erfahrung insbesondere die Faktoren Wissens- und Erfahrungsaustausch, die Qualität der Dienstleistungen sowie Kosteneffizienz und Innovationen von besonderer Bedeutung sind. Aber auch Innovationen und neue Technologien sowie die Personalstellung durch private Partner scheinen hier eine nicht unwesentliche Rolle zu spielen. Die Erfahrung zeigt folglich, dass die Vorzüge und Chancen von ÖPP durchaus gesehen werden, wenn man derartige Modelle nutzt.
Warum wird eine Öffentlich-Private Partnerschaft häufig fälschlicherweise mit Privatisierung gleichgesetzt?
Dr. Oliver Rottmann: ÖPP wird oft unwissend oder ideologisch motiviert mit Privatisierung gleichgesetzt, weil in beiden Fällen private Unternehmen beteiligt sind. Der entscheidende Unterschied liegt darin, wer Verantwortung, Kontrolle und Eigentum behält. Dies ist bei ÖPP die Kommune, der Private erbringt die Leistung – vertraglich geregelt über eine bestimmte Zeit, die auch länger ausfallen kann. Zudem sind die meisten ÖPP-Modelle auf kommunaler Ebene Inhabermodelle, bei denen die Kommune Eigentümerin der Infrastruktur bleibt, zum Beispiel im Baubereich. Bei technischen Infrastrukturen wie Energieversorgung, Wasser oder Entsorgung handelt es sich ohnehin meist um reine Kooperations- und Erbringungsmodelle. Eine Privatisierung bedeutet folglich, dass der Staat Aufgaben, Eigentum und Kontrolle abgibt, wohingegen eine ÖPP beinhaltet, dass der Staat verantwortlich bleibt, aber private Partner und deren Know-how zur Umsetzung nutzt.
Welche Rolle spielt die Erfahrung des öffentlichen Partners bei der Vertrauensbildung und der Akzeptanz solcher Modelle in Politik und Verwaltung?
Dr. Oliver Rottmann: Eine zentrale. Da der öffentlichen Hand theoretisch die Insolvenzfähigkeit fehlt, ist ein häufiges Argument gegen ÖPP, dass private Unternehmen bankrottgehen können, was in der Daseinsvorsorge eher für eine öffentliche Erbringung stünde. Erfahrene, innovative, seit Jahren am Markt tätige Unternehmen mit großem Erbringungs-Know-how entziehen diesen Befürchtungen den Boden. Kommunen, die Erfahrung mit ÖPP-Projekten haben, wissen dies zu schätzen, das zeigt auch die Studie. Gleichwohl bleibt eine ÖPP immer eine Einzelfallentscheidung, die a priori eine Abwägung verlangt, welche Erbringungsform für den jeweiligen Fall die erwartbar sinnvollste ist.
In Ihrer Studie geben Sie die Handlungsempfehlung, dass Kommunen rechtlich und organisatorisch befähigt werden müssen, selbstständig über ÖPP-Instrumente zu entscheiden. Welche politischen oder rechtlichen Rahmenbedingungen sind hier aus Ihrer Sicht entscheidend?
Dr. Oliver Rottmann: Es könnten speziell für die kommunale Ebene alternative Organisations- und Erbringungsformen in Aufgabenbereichen der Infrastrukturen und Daseinsvorsorge entwickelt werden, insbesondere dort, wo eine flächenhafte Erbringung allein durch staatliche oder damit betraute, kommunale oder privatwirtschaftliche Akteure nicht mehr gewährleistet werden kann. Dies kann auch die Frage nach einer Flexibilisierung von Standards von Daseinsvorsorgeleistungen in einzelnen Bereichen und Experimentierklauseln bezüglich der Form der Erbringung seitens der ,Normgeber‘, also von Bund und Ländern, beinhalten.
Wie kann Ihrer Ansicht nach ein ideologiefreier, pragmatischer Ansatz aussehen, bei dem jede Infrastrukturaufgabe auf ihre beste Realisierungsform geprüft wird?
Dr. Oliver Rottmann: Man muss sich vergegenwärtigen, dass eine ÖPP keinen Finanzierungsersatz, sondern eine Organisationsform darstellt. Es sollte stets eine Einzelfallprüfung vorausgehen. Ein ideologiefreier, pragmatischer Ansatz bedeutet: ÖPP ist weder Heilsbringer noch Teufelszeug, sondern eine Option unter mehreren, die fallbezogen geprüft wird. Im Idealfall – und auch überwiegend in der kommunalen Praxis – können ÖPP eine kommunale Leistung effizienter und effektiver gestalten. In den Blick zu nehmen und abzuschätzen sind dabei im Vorfeld die Komplexität des Kooperationsprojekts, die Qualität der Leistungen, der Risikotransfer im Hinblick auf die Haftung, echter Wettbewerb, Innovationsfähigkeit des privaten Partners. Sind diese Punkte erfüllt, spricht vieles für ÖPP.
„Im Idealfall – und auch überwiegend in der kommunalen Praxis – können ÖPP eine kommunale Leistung effizienter und effektiver gestalten.“
Dr. Oliver Rottmann, Geschäftsführender Vorstand KOWID e. V. an der Universität Leipzig
Daseinsvorsorge ist eine Gemeinschaftsaufgabe!
So ist auch die ÖPP-Studie ein Gemeinschaftswerk, das vom KOWID-Institut in Kooperation mit zahlreichen Partnern umgesetzt wurde, darunter die REMONDIS-Gruppe.
Seit vielen Jahren unterstützt REMONDIS Kommunen zuverlässig bei der Erbringung wichtiger Leistungen innerhalb der Daseinsvorsorge in den Bereichen Recycling, Service und Wasser. Unsere mehr als 70 kommunalen Partnerschaften stehen für wirtschaftliche Stabilität sowie langfristigen Erfolg und eröffnen neue Möglichkeiten für eine nachhaltige Zukunft. Weitere Informationen zu den Modellen der Zusammenarbeit sowie Referenzprojekte finden sich unter: remondis-kommunen.de
Welche Rolle könnten Öffentlich-Private Partnerschaften künftig bei der Bewältigung kommunaler Herausforderungen in der Daseinsvorsorge spielen?
Dr. Oliver Rottmann: Kommunen sind fiskalisch angespannt und verfügen zumeist nicht über eine hinreichende Personaldecke. Auch ist das Know-how für eine bestimmte Erbringungsleistung nicht immer per se vorhanden. Hier können am Markt etablierte, private Infrastrukturunternehmen unterstützen. Sie können Aufgaben bündeln und innovativ gestalten, Projektkompetenz einbringen, Leistungen schneller und zielgenauer erbringen – und damit auch Resilienz und Verlässlichkeit berücksichtigen, den kommunalen Personalmangel ausgleichen sowie fiskalisch wirken, wenn der Kommune dabei eine Mitteleinsparung gelingt. Im Baubereich können Generalunternehmer den Lebenszyklusgedanken einbringen, folglich eine Infrastruktur effizient aus einer Hand ohne Einzellosvergabe entwickeln.
Zum Schluss: Welche zentrale Botschaft möchten Sie kommunalen Entscheidungsträgern und Politikern mit auf den Weg geben, die bislang eher skeptisch gegenüber Öffentlich-Privaten Partnerschaften sind?
Dr. Oliver Rottmann: ÖPP sind immer Einzelfallentscheidungen. Angesichts der großen Investitionsherausforderungen, vor denen die Kommunen stehen, ist der Ruf nach stärkerer Beteiligung privater Akteure zuletzt wieder lauter geworden, und dies auch zu Recht. Erfahrungen mit ÖPP fallen durchaus positiv aus. Daher sollte diese Erbringungsoption im geprüften Einzelfall in Erwägung gezogen werden. Ziele, Standards und Kontrolle bleiben öffentlich – kompetente private Partner liefern die Umsetzung und den Betrieb. Sie ermöglichen Innovationen, neue Technologien und Ansätze, digitale und nachhaltige Lösungen und zielgenaue Betriebsmodelle. Zudem können sie Kommunen helfen, Projekte trotz Personal- und Know-how-Mangels zu realisieren. Ein rein ideologisch begründeter Ausschluss dieser Beschaffungs- und Erbringungsvariante ist folglich nicht zielführend mit Blick auf die enormen infrastrukturellen kommunalen Herausforderungen.
Herr Dr. Rottmann, wir danken für das Gespräch.
Bildnachweise: Bild 1: Adobe Stock: scusi; Bild 2: Adobe Stock: Irina Strelnikova; Bild 3, 4: © KOWID
