Die zwanziger Jahre des 21. Jahrhunderts erweisen sich als eine Zeit großer Herausforderungen. Da sind zum einen die Auswirkungen des Klimawandels mit Extremwetterereignissen, Artensterben, Landverlust und Hungersnöten.
Als wenn das noch nicht als globales Problem reichen würde, hat zum anderen die Corona-Pandemie die Weltwirtschaft seit zwei Jahren ausgebremst und ganze Gesellschaften zeitweise gelähmt, vom Verlust an Menschenleben ganz zu schweigen. Und nun noch der Ukrainekrieg, ein aus der Zeit gefallener Konflikt, der uns zeigt, wie zerbrechlich unser als selbstverständlich empfundener Frieden in Wahrheit ist. Die Welt reagiert mit Empörung und Sanktionen, und als Nebeneffekt verschärft der Krieg in Osteuropa auch noch die Rohstoffknappheit an den Weltmärkten bis zu dem Punkt, an dem bestimmte Güter gar nicht mehr zu bekommen sind oder nur noch zu inakzeptabel hohen Preisen. Wie unter dem Brennglas zeigt sich, wie die kriegsbedingte Störung globaler Handelsketten auch unsere Wirtschaft in Mitleidenschaft zieht und der Beschaffungsdruck zunimmt.
Insofern haben Pandemie, Klimawandel und Kriegsauswirkungen direkt oder indirekt auch etwas mit der Kreislaufwirtschaft zu tun. Beispiel Klimawandel: Die EU hat bereits im Dezember 2019 in ihrem Green Deal die Kreislaufwirtschaft als eine der Schlüsselbranchen für die europäische Klimaneutralität bis zum Jahr 2050 definiert. Im EU-Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft heißt es, dass sich zur Erreichung dieses Ziels die Menge an Siedlungsabfall in der EU innerhalb einer Dekade halbieren müsse. Langfristig gilt es, sämtliche Produkte und Verpackungen so zu gestalten, dass eine hundertprozentige Kreislaufführung der darin enthaltenen Rohstoffe realisiert werden kann. In diesem Punkt gibt es vor allem im Bereich der Kunststoffe noch erheblichen Nachholbedarf.
Hierin liegt auch ein Schlüssel zur Lösung des Problems der wachsenden Rohstoffknappheit. Sowohl die Energiebranche als auch Industrie und produzierendes Gewerbe sind in hohem Maße von Rohstofflieferungen aus zum Teil politisch unsicheren Drittstaaten abhängig.
„Große Herausforderungen bewältigt man nicht im Kleinen.“
Auch hier kann die Kreislaufwirtschaft – wenn auch nicht alleinige – Lösung sein. Sie kann durch konsequente Rohstoffrückgewinnung einen Beitrag zur Minderung des Beschaffungsdrucks leisten und sowohl die Importunabhängigkeit der Wirtschaft als auch deren Klimabilanz verbessern. Aus der Kreislaufwirtschaft gewonnene regenerative Energieträger wie Biogas, Biodiesel sowie Strom und Wärme aus der thermischen Verwertung entlasten den Energiesektor. Recyclingrohstoffe wie Eisen- und Stahlschrotte, Aluminium, Kupfer, Buntmetalle, Kunststoffe, Holz, Papier, Glas, Textilien sowie chemische Reststoffe machen das Land und die europäischen Nachbarn insgesamt unabhängiger und klimaneutraler.
Auf kommunaler Ebene hat die Pandemie gezeigt, dass die Aktivitäten der öffentlichen Daseinsvorsorge zu den systemrelevanten Dienstleistungen gehören. Was vorher als Selbstverständlichkeit betrachtet wurde, ist in den Fokus der öffentlichen Aufmerksamkeit gerückt: Ohne Kreislaufwirtschaft kann ein Land nicht funktionieren. Recycling beginnt zunächst einmal bei intelligentem, weil recyclingfähigem Produktdesign und geht weiter mit den haushaltsnahen Dienstleistungen der Abfallwirtschaft.
Die Herausforderungen sind sehr groß. Eigentlich logisch, dass für ihre Bewältigung ebenfalls groß gedacht und gehandelt werden muss. Während das in anderen Ländern von der Politik erkannt wird und unternehmerisches Wachstum nicht behindert, sondern sogar gezielt gefördert wird, hat man sich in Deutschland mittels kartellrechtlicher Sondergesetzgebung dazu verstiegen, kleinteilig selbst auf lokaler und regionaler Ebene Wachstum zu behindern oder im Extremfall sogar zu verhindern. Im folgenden Interview erläutert REMONDIS-Vorstand Thomas Conzendorf, was sich hinter dem Paragraphen 39a des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) verbirgt, warum die Marktbetrachtung des Kartellamts viel zu kurz greift und was das alles für die Zukunft bedeutet.
Thomas Conzendorf, Vorstand REMONDIS
„Man sagt immer: mehr investieren, niedrige Verbraucherpreise und möglichst viel Wettbewerb. Das wird auf Dauer nicht funktionieren.“
Timotheus Höttges, CEO Telekom
RE:VIEWS: Herr Conzendorf, der CEO der Telekom, Timotheus Höttges, hat kürzlich in einem Podcast bezogen auf seine Branche Wettbewerbsbeschränkungen in Deutschland kritisiert. Konkret stellte er fest: „Man sagt immer: mehr investieren, niedrige Verbraucherpreise und möglichst viel Wettbewerb. Das wird auf Dauer nicht funktionieren.“ Würden Sie das für die Branche der Kreislaufwirtschaft genauso sehen?
Thomas Conzendorf: Grundsätzlich ja. Was Herr Höttges dort bemängelt hat, bezog sich erstmal auf die Anforderungen an den Netzausbau, 5G und den damit verbundenen hohen Investitionsbedarf. Um diese Anforderungen erfüllen zu können, bedarf es einer gewissen kritischen Größe, die durch zu starke Fragmentierung jedoch verhindert wird. Da beißt sich die deutsche Katze mal wieder in den eigenen Schwanz.
RE:VIEWS: Wo sehen Sie die Parallelen zur Kreislaufwirtschaft?
Thomas Conzendorf: Mit dem Green Deal der EU haben wir deutlich mehr Aufmerksamkeit für unsere Dienstleistungen bekommen. Gleichzeitig sind die Anforderungen an unsere Branche massiv gestiegen. Wir sollen die Industrie unabhängiger und klimaneutraler machen, einen Beitrag zur Energiewende und Energieautarkie leisten, Rohstoffe in großem Stil sichern und natürlich den Kommunen und damit allen Bürgerinnen und Bürgern saubere, gute und bezahlbare Dienstleistungen und Infrastruktur bieten, selbst wenn uns eine Pandemie an den Rand der Handlungsfähigkeit bringt. Um diese Erwartungshaltungen erfüllen zu können, bedarf es auch bei uns hoher Investitionen und damit einer kritischen Größe. Die wird uns aber in wesentlichen Teilmärkten kartellrechtlich nicht zugestanden. Das passt nicht zusammen.
RE:VIEWS: Was sind denn die gesetzlichen Rahmenbedingungen für solche Wachstumsbeschränkungen?
Thomas Conzendorf: Konkret geht es um den mit der letzten Novelle nachträglich ergänzten Paragraphen 39a im GWB. Der Paragraph ermächtigt das Kartellamt zu einer erweiterten Fusionskontrolle, vorgeblich mit dem Ziel, in einem Wirtschaftszweig sogenannte Killer-Akquisitionen einzelner Unternehmen zu unterbinden. Dabei verrennt sich das Amt in lokalen und regionalen Märkten und hat unverblümt die Prüfung angekündigt, ob die namentlich genannte RETHMANN-Gruppe künftig auch kleinere Übernahmen anmelden muss. Das ist aus unserer Sicht nicht mit dem grundrechtlich vorgeschriebenen Gleichheitsprinzip zu vereinbaren.
RE:VIEWS: Gibt es für die Anwendung dieses Paragraphen nicht strenge Voraussetzungen?
Thomas Conzendorf: Die Anwendung setzt eine aktuelle Sektoruntersuchung voraus. Aus juristischer Sicht hat das Kartellamt aber lediglich eine begrenzte Marktbefragung in die Wege geleitet. Aus Sicht von REMONDIS genügt dies nicht. Nicht nur deshalb sind die Voraussetzungen für ein Verfahren nach § 39a GWB keinesfalls gegeben, weswegen die namentliche Nennung des Unternehmens in einer Pressemitteilung als eigentliches Ziel der Untersuchung – bevor die Tatbestandsvoraussetzungen des § 39a GWB vom Amt geprüft werden können – mehr als verwundert.
Paragraph 39a GWB
Fusionskontrolle unterhalb der Aufgreifschwellen
Am 19. Januar 2021 trat die 10. Novelle des Gesetzes gegen die Wettbewerbsbeschränkung (GWB) in Kraft. Sie enthält eine neue Vorschrift zur Fusionskontrolle, nämlich die Regelung des Paragraphen 39a GWB. Danach kann das Bundeskartellamt ein Unternehmen unter bestimmten Voraussetzungen durch Verfügung verpflichten, Zusammenschlussvorhaben in einem oder mehreren bestimmten Wirtschaftszweigen anzumelden, selbst wenn die Umsatzaufgreifschwellen des Paragraphen 35 GWB nicht erfüllt sind.
Die Anwendung dieser Verfügung setzt voraus, dass das adressierte Unternehmen einen weltweiten Gesamtumsatz von 500 Millionen Euro erzielt, „objektiv nachvollziehbare“ Anhaltspunkte für eine „erhebliche“ Behinderung „wirksamen“ Wettbewerbs in bestimmten Wirtschaftszweigen bestehen, das betreffende Unternehmen in den betreffenden Wirtschaftszweigen einen Anteil von mindestens 15 Prozent am Angebot oder der Nachfrage von Waren oder Dienstleistungen in Deutschland hat und das Bundeskartellamt zuvor eine Sektoruntersuchung durchgeführt hat.
Aus Sicht von REMONDIS sind die Voraussetzungen für ein Verfahren nach Paragraph 39a GWB in keinem Fall gegeben, weswegen die namentliche Nennung des Unternehmens in einer Pressemitteilung des Bundeskartellamts als eigentliches Ziel der Untersuchung – bevor die Tatbestandsvoraussetzungen des Paragraphen 39a GWB vom Amt überhaupt geprüft werden können – einen offensichtlichen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot darstellt. REMONDIS ist dadurch bereits jetzt in seinen Rechten verletzt.
RE:VIEWS: Wo liegt denn die kartellrechtlich relevante Umsatzschwelle?
Thomas Conzendorf: Eigentlich rücken geplante Übernahmen oder Fusionen erst ab einer Umsatzschwelle von 17,5 Millionen Euro ins Blickfeld des Kartellamts. Der Gesetzgeber geht also davon aus, dass Übernahmen mit weniger als 17,5 Millionen Euro Umsatz beim zu erwerbenden Unternehmen kein kartellrechtliches Problem darstellen. Nur bei REMONDIS sieht man das plötzlich anders. Das ist umso merkwürdiger angesichts der Tatsache, dass selbst das Kartellamt in seiner Ankündigung zugeben muss, dass seine Marktbetrachtung unvollständig ist.
RE:VIEWS: Inwiefern?
Thomas Conzendorf: Das Bundeskartellamt hat schon im Dezember 2021 in seiner letzten Sektoruntersuchung auf die Risiken der zunehmenden Rekommunalisierung hingewiesen. Der Blick der Kartellwächter ist vor allem auf den Bereich der haushaltsnahen Erfassung von Abfällen gerichtet. Je nach Region entfallen aber gerade hier rund 50 Prozent der Erfassung, zum Teil auch wesentlich mehr, auf kommunale Betriebe, die in direktem Wettbewerb mit der Privatwirtschaft stehen. Warum dann Restriktionen nur im Bereich der Privatwirtschaft ergriffen werden sollen, erklärt sich nicht. REMONDIS hat selbstverständlich keine Einwände gegen die wirtschaftlichen Betätigungen von Kommunen. Aber dann müssen diese auch Gegenstand der kartellrechtlichen Gesamtbetrachtung des jeweiligen Marktes sein.
RE:VIEWS: Trotzdem lautet der Vorwurf ja, dass sich REMONDIS durch kleinteilige Zukäufe sukzessive eine dominante Marktstellung in einigen Regionen erkauft.
Thomas Conzendorf: Dazu müsste man aber erstmal klar definieren, von welchem Markt denn überhaupt die Rede ist. Aus unserer Sicht ist schon die aktuelle Sektoruntersuchung falsch angelegt, denn sie ignoriert nicht nur den größten, nämlich den kommunalen Marktanteil, sie unterteilt obendrein den Markt für Kreislaufwirtschaft in imaginäre Teilmärkte. Das von der Prognos AG ermittelte Gesamtumsatzvolumen im Wirtschaftszweig der Kreislaufwirtschaft in Deutschland beläuft sich auf 85 Milliarden Euro pro Jahr. Dort tummeln sich etwa 10.000 kommunale und private Unternehmen. Der Anteil von REMONDIS beträgt da gerade einmal 2,35 Prozent.
RE:VIEWS: Das entkräftet aber noch nicht den Vorwurf einer regionalen Vormachtstellung durch gezielte Zukäufe.
Thomas Conzendorf: In der gesamten RETHMANN-Gruppe hat es in den letzten vier Jahren nur zwölf Akquisitionen im Bereich der haushaltsnahen Erfassung gegeben, die nicht beim Kartellamt angemeldet werden mussten. Das sind gerade einmal drei Übernahmen pro Jahr, und das mit einem durchschnittlichen Jahresumsatz von jeweils vier Millionen Euro. Alle anderen gemeldeten Akquisitionen betrafen Gewerbeabfälle. Bei nur zwölf Akquisitionen in den letzten vier Jahren mit einem derart geringen durchschnittlichen Jahresumsatz kann von objektiv nachvollziehbaren Ansatzpunkten für eine erhebliche Behinderung des wirksamen Wettbewerbs im Inland keine Rede sein.
RE:VIEWS: Haben Sie für diese Schieflage ein konkretes Beispiel?
Thomas Conzendorf: Die Entwicklung in Sachsen-Anhalt ist da leider durchaus repräsentativ. Lediglich in fünf von 16 Landkreisen und kreisfreien Städten werden überhaupt noch Privatunternehmen beauftragt. In elf Kreisen, dem weitaus größten Teil des Bundeslandes, wird die haushaltsnahe Erfassung von Rest-, Sperr- und Bioabfall ausschließlich von Kommunen in Eigenregie erledigt. Lag der staatliche Anteil dort im Jahr 2002 noch bei damals schon stattlichen 49 Prozent, ist er bis heute auf unglaubliche 72,9 Prozent gestiegen. Und hier kommt das Zerrbild ins Spiel, denn das stete Wachstum des kommunalen Anteils führt zu einer Erhöhung des rechnerischen Marktanteils von REMONDIS, ohne dass wir einen einzigen Auftrag oder Standort in Sachsen-Anhalt hinzugewonnen hätten.
„Wenn wir die drängenden Probleme unserer Zeit lösen wollen, müssen wir denjenigen, die dafür antreten, auch ermöglichen, in Deutschland und darüber hinaus zu wachsen.“
Thomas Conzendorf, Vorstand REMONDIS
RE:VIEWS: Schwer nachvollziehbar, warum das Kartellamt Ihnen dann trotzdem noch einen eigenen Paragraphen widmet.
Thomas Conzendorf: Richtig. Zumal das Amt eigentlich eine Chimäre jagt. Es gibt nämlich kein Unternehmen unterhalb der 17,5-Millionen-Euro-Umsatzschwelle, das bei Übernahme eine marktbeherrschende Stellung auslösen könnte. Die 150 kleineren Unternehmen mit mehr als zwei Millionen Euro Umsatz, die überhaupt für eine Fusion in Frage kämen und bei denen REMONDIS dank Paragraph 39a GWB jede einzelne Übernahme zeitaufwändig und kostenintensiv anmelden müsste, haben, selbst wenn man sie zusammen betrachtet, nur eine verschwindend geringe Marktposition. Sogar wenn ein Unternehmen sie alle gleichzeitig kaufen würde, käme es nicht ansatzweise auf eine marktbeherrschende Position. Das eigentliche Problem ist auch ein ganz anderes.
RE:VIEWS: Nämlich?
Thomas Conzendorf: Es war das Kartellamt selbst, das im Bereich der dualen Systeme den Ausschreibungsrhythmus und damit die Vertragslaufzeit von zehn auf drei Jahre verkürzt hat. Dabei reden wir immerhin von einem der wesentlichen Bereiche, in denen die Privatwirtschaft noch die Nase vorn hat. Das ist der eigentliche Grund dafür, dass heute kaum noch ein kleines oder mittelständisches Unternehmen in diesen Teil der Erfassung und anschließenden Sortierung und Verwertung investieren kann oder will. Wenn ich Gefahr laufe, dass die Kommune es entweder über kurz oder lang selbst macht oder ich schon nach 36 Monaten meinen Auftrag wieder zu verlieren drohe, und mir so die Geschäftsgrundlage entzogen wird, bevor sich die Anfangsinvestitionen überhaupt amortisiert haben, dann lasse ich lieber gleich die Finger davon. Wir reden immerhin von oberen einstelligen bis zweistelligen Millionenbeträgen für Standortausbau, Spezialfahrzeuge, Personal und laufende Modernisierungen. Wenn man dann die Vertragslaufzeit von Amts wegen so verkürzt, darf man sich nachher natürlich auch nicht wundern, wenn sich nur noch wenige Unternehmen überhaupt darum bewerben, den Job zu machen.
RE:VIEWS: Wie könnte man es aus Ihrer Sicht besser machen?
Thomas Conzendorf: In Frankreich wurde die große Fusion zwischen Veolia und Suez von staatlicher Seite ausdrücklich gewünscht, ja sogar unterstützt. Diese gezielte Förderung von ökologisch notwendigen, wirtschaftlichen Wachstumspotenzialen innerhalb und außerhalb des eigenen Landes würden wir uns von unserem Gesetzgeber auch wünschen. Mit wirtschaftlicher Kleinstaaterei und ausschließlichem Verbraucherschutz lassen sich die Probleme dieser Welt eben nicht mehr lösen. Es geht darum, europäische und globale Champions zu ermöglichen, statt auf Bistumsgrenze Wachstum zu behindern. Ähnlich gut machen es die Niederländer, die eine ähnliche Ausgangslage haben wie wir. Die Branche ist von starken Kommunen sowie kleineren und mittleren Familienunternehmen geprägt. Manche haben keine Nachfolgeregelung und suchen leistungsstarke Partner für eine langfristige Fortführung des Geschäfts und damit letztendlich auch den Erhalt der Arbeitsplätze. Auch dort setzt sich die Erkenntnis durch: Große Herausforderungen bewältigt man nicht im Kleinen. Deshalb würde in den Niederlanden auch niemand auf die Idee kommen, Zusammenschlüsse in der Kreislaufwirtschaft unter 30 Millionen Euro Umsatz, was die dortige Anmeldeschwelle ist, mit einem Sonderparagraphen zu verhindern. So etwas gibt es wohl nur in Deutschland. Wenn wir die drängenden Probleme unserer Zeit lösen wollen, müssen wir denjenigen, die dafür antreten, auch ermöglichen, in Deutschland und darüber hinaus zu wachsen. Anderenfalls fehlt uns das Investitionspotenzial für die Entwicklung und Realisierung innovativer Lösungen in den Bereichen Klimaschutz und Ressourcenschonung. Das kann nicht in unserem Interesse sein.
RE:VIEWS: Herr Conzendorf, wir danken für das Gespräch.
